EU kavensi pakolaisen määritelmää
EU:n ministerineuvosto päätti viime vuoden lopulla ”yhteisessä kannassaan” (joint position), mitkä ovat pakolaisen oikeat kriteerit EU:ssa. Yhteisen kannan mukaan pakolaisen oikeusaseman saavat vain ne, jotka ovat valtion tai valtioon liittyvän elimen harjoittaman vainon kohteena. Verrattuna esimerkiksi Suomen käytäntöön, joka on pitkälti perustunut YK:n suosituksiin, uusi määritelmä on rajoittavampi.
Geneven pakolaissopimus määrittelee pakolaiseksi sen, jolla on ”perusteltua syytä pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskuntaryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen takia ja on kykenemätön tai pelon vuoksi haluton turvautumaan kotimaansa suojaan”.
EU:n uudessa tulkinnassa vaino, jota harjoittaa jokin muu taho kuin valtio, on vainoa vain, jos se on viranomaisten sallimaa. Merkitystä on myös valtion motiiveilla: ”Kun viranomaiset eivät kykene suojeluun, on otettava huomioon, onko sellainen kykenemättömyys tahallista.”
Määritelmä jättää jäsenmaille mahdollisuuden sulkea pakolaisten joukosta sellaiset ihmiset, joita vainoaa valtiovallan vastainen oppositio tai vastarintaliike ja joita valtiovalta ei jätä tahallaan suojelematta. Tällainen tilanne vallitsee paraikaa esimerkiksi muutaman vuoden takaisen islamilaispuolueen vaalivoiton mitätöineessä Algeriassa, jossa aseellisen islamistisen ääriliikkeen terrori kohdistuu mm. valtion virkamiehiin ja älymystöön. Monet algerialaisvainotut ovat tiettävästi jääneet joissakin EU-maissa ilman turvapaikkaa, eikä tilanteeseen ole odotettavissa parannusta EU:n pakolaispolitiikan yhtenäistämisestä.
EU:n jäsenmaiden sisä- ja oikeusasiain ministerineuvoston yhteisen kannan mukainen pakolaismääritelmä sulkee ulkopuolelleen myös valtiottomasta tilanteesta, esimerkiksi Somaliasta tai Liberiasta pakenevat. Samaten sotaa (”yleistä aseellista konfliktia”) tai sisällissotaa käyvistä maista pakenevilta ihmisiltä pakolaisstatus jää jäsenmaiden omaan harkintaan. Ihmisoikeussopimukset velvoittavat kuitenkin vastaanottajamaan olemaan palauttamatta turvapaikanhakijaa epäinhimillisiin olosuhteisiin.
Pakolaisjärjestöt kritisoivat
Eurooppalaiset pakolaisjärjestöt ja YK:n pakolaisjärjestö UNHCR ovat arvostelleet ministerineuvoston päätöstä. Järjestöjen mielestä se rikkoo Geneven pakolaissopimuksen sekä kirjainta että henkeä. UNHCR huomauttaa kritiikissään, että ”vaino on aina vainoa, vaikka sitä harjoittamassa ei olisikaan mukana valtiota”. UNHCR pelkää EU:n ministerineuvoston päätöksen paitsi vaarantavan Euroopassa harjoitetun oman turvapaikkaperinteen myös vaikuttavan negatiivisesti asiaan koko maailmassa.
Oikeus- ja sisäasiainneuvoston yhteisen kannan taustalla on Maastrichtin sopimuksen tavoite yhtenäistää EU-maiden ulkomaalais- ja pakolaispolitiikat. Päätöstä ministerineuvostossa ajoi tiettävästi etenkin Ranska, jossa Algerian tilanne koetaan uhkana.
Pohjoismaista Ruotsi ja Tanska tekivät ministerineuvoston yhteiseen kantaan viime vuoden lopulla lausunnon, jonka mukaan myös muiden kuin valtioiden harjoittama vaino voi johtaa pakolaisaseman myöntämiseen, jos valtion viranomaiset eivät pysty tarjoamaan suojelua vainotulle. Tanska on kuitenkin viime tingassa vetäytynyt lausunnosta. Suomi ei ollut mukana pohjoismaisessa lausunnossa.
Ulkomaalaisosaston ylijohtajan Risto Veijalaisen mukaan ”tässä asiassa ei ole erityistä yhteistyötä Pohjoismaiden kanssa. Suomi on Suomi eikä hae mitään yhtenäistä pohjoismaista linjaa.”
UNHCR:n kritiikistä Veijalainen sanoo, että järjestön tehtävänä onkin kritisoida: ”Se että UNHCR kritisoi jotain, ei merkitse, että Suomen tarvitsisi muuttaa mitään.” Pakolaismääritelmän kiristäminen ei meitä suuremmin hetkauttaisi: viime vuonna turvapaikan sai Suomesta yhteensä neljä hakijaa. Eriasteisia oleskelulupia sai 219 turvapaikanhakijaa. Turvapaikkaratkaisuja tehtiin kaikkiaan 674, ja päätöksiään odottamaan jäi vuoden lopussa 733 ihmistä.
”Ei vaikuta Suomen pakolaispolitiikkaan”
Miten sitten uusi vuosikausia valmisteltu ”yhteinen kanta” vaikuttaa käytäntöön? EU-päätöksenteon sekavuudesta saa vihiä, kun tiedustelen asiaa pakolaisasioista vastaavilta virkamiehiltä täällä meidän paikallistasollamme, Suomessa.
Ulkoministeriöstä väitetään, että ”totta kai yhteinen kanta on sitova, eihän niitä muuten tehtäisi”. Sisäministeriöstä taas vastataan, että ”eiväthän nämä ole kuin poliittisia tahdonilmauksia, ei näillä ole sen kummempaa sitovuutta: direktiivit ovat erikseen”.
Ulkomaalaisosaston ylijohtajan Veijalaisen mukaan uusi yhteinen kanta ”on pelkkää hienosäätöä, eikä ole vaikuttanut eikä tule vaikuttamaan Suomessa. Sillä joka turvapaikkaa pyytää, on samat mahdollisuudet saada turvapaikka kuin ennenkin.” Uusi yhteinen kanta pakolaismääritelmästä ei suoraan vaikutakaan Suomessa, sillä se määrittelee ainoastaan minimitason, joka periaatteessa EU:ssa vallitsee.
”Yhteinen kanta” on EU:n päätösmuoto, joka on astetta vahvempi kuin pelkkä ”päätöslauselma” (resolution), mutta heikompi kuin ”yhteinen toiminta” (joint action). Mikään ehdottomasti sitova päätös se ei ole. Minimitason määrätessään yhteisellä kannalla on kuitenkin tulevaisuudessa pakolaispolitiikkaa yhtenäistävä vaikutus, mikä onkin koko hankkeen tarkoitus.
Koko pakolaispolitiikan yhtenäistämisestä EU:ssa ollaan kuitenkin vielä kaukana. Paitsi oleskelulupasäädökset myös maakohtaiset käytännöt ovat hyvin erilaisia: esimerkiksi Suomessa kielteisen päätöksen saaneet poistetaan tarkasti maasta, kun taas monessa muussa maassa palauttaminen on hyvin epäsäännöllistä.
Suomen turvapaikkapolitiikka on painottunut ns. B-statussäädösten varaan, joiden perusteella turvapaikan hakija voi saada eriasteisia oleskelulupia, vaikkei varsinaisia vuoden 1951 Geneven pakolaissopimuksen osin vanhentuneita turvapaikkakriteerejä täyttäisikään. Joissakin EU-maissa, kuten Ranskassa, turvapaikkapolitiikka taas perustuu enemmän jäykkään pakolaismääritelmään. Uusi määritelmä antaakin Ranskalle mahdollisuuden jatkaa vanhaa käytäntöään EU:hun vedoten. Muuallakin uuteen pakolaismääritelmään voidaan tietenkin vedota, esimerkiksi kun pakolaislainsäädäntöä uudistetaan.
Kirjoittaja on Kumppanin uusi toimitussihteeri.