Tehokkuutta etsitään nyt keskittymällä harvoihin maihin ja suuriin ohjelmakokonaisuuksiin

Jo Riitta Oksasen ojentaessa käyntikorttinsa ymmärtää, että kokonaiskuvan saaminen suomalaisesta kehitysapubisneksestä ei tule olemaan helppoa. Kortissa lukee englanniksi ”ulkoasiainministeriön kehitysyhteistyöosaston toimialapolitiikan yksikön kehityspolitiikan ja johtamisen neuvonantaja”. ”Se on tosiaan hieman pitkä titteli”, Oksanen naurahtaa. Hän on yksi ministeriön vajaasta paristakymmenestä virkailijasta, jotka valmistelevat yleisellä tasolla kehitysapuhankkeita alkukilpailuttamisesta lähtien.

Suomi on varannut ensi vuonna kehitysapuun noin 2,9 miljardia markkaa. 1,3 prosentin osuus budjetista vastaa suurin piirtein rahamäärää, joka käytetään asumisen edistämiseen tai työttömyysturvaan. Suomi kamppailee edelleenkin YK:n suositteleman kehitysyhteistyörahojen 0,7 prosentin bruttokansantulo-osuuden saavuttamiseksi. Lipposen hallitus on sitoutunut tavoitteeseen ”taloudellisen tilanteen niin salliessa”, mutta toiminta on juuttunut näpertelemiseen prosentin sadasosilla. Hallituksen ehdottomana takarajana pitämä 0,34 prosenttia luvataan ensi vuoden budjetissa nostaa 0,341 prosenttiin, eli nykyvauhdilla YK:n suosittamalle tasolle päästäisiin 359 vuoden kuluttua.

Kehitysapumarkoista suorimmin Suomen päätettävissä on hanke- ja ohjelmamuotoinen lahja-apu, joka viime vuosina on liikkunut 500 miljoonan markan tasolla. Sen ongelmana on, että apu on jakautunut suurelle maajoukolle ja kokonaisuudet ovat pieniä. Vuonna 1999 apua sai 34 maata, ja keskimääräinen rahamäärä maata kohden oli 13,5 miljoonaa markkaa. ”Kyllä voidaan sanoa, että Suomen apu on pölynä maailmalla”, myöntää Riitta Oksanen.
 

Aputeollisuutta ei tilastoida

Suomen kehitysyhteistyö on aina ollut vahvasti ulkoistettua. Ministeriöstä toimialapolitiikan yksikön neuvonantajien lisäksi hankkeille antavat neuvojaan niin sanotut maadeski-virkailijat. Varsinaisesti hankkeita hallinnoivat kuitenkin suunnittelu- ja konsulttitoimistot. Niiden pyörittämistä apumarkoista ei ministeriöllä ole mitään tilastoja. ”Kaikki Suomen hankkeet ovat julkisia ja läpinäkyviä. Meillä ei kuitenkaan ole katsottu tarpeelliseksi pitää erillistä tilastoa konsult-tien rahasta. Näin ollen en voi varmasti sanoa, mitkä ovat viisi suurinta kehitysavun konsulttitoimistoa, vaikka minulla tuntuma asiaan onkin”.

Viimeksi projektien rahavirtoja tutkittiin tarkemmin kai 1990-luvun alussa, jolloin haluttiin selvittää, kuinka suuri osa apumarkoista palaa Suomeen”, Riitta Oksanen kertoo. Hän painottaa, että tiedot ovat kyllä olemassa, mutta niitä ei ole koottu yhteen. ”Mitä tulee termiin ’aputeollisuus’, en käyttäisi sitä lainkaan. Kyse on hyvin vähän teollisuustyyppisistä hankkeista, joille on tyypillistä asioiden monistaminen. Jos työelämän esimerkkiä halutaan käyttää, niin projekteissa on bulkkituotannon sijasta enemmän kyse räätälöinnistä, mittatilauspuvun valmistamisesta”, sanoo Oksanen.

Suomen kehitysapu onkin entistä enemmän asiantuntijavetoista. Aiemmasta infrastruktuurin rakentamisesta ja tavaralahjoituksista on lähes kokonaan luovuttu. Suunnittelu- ja konsulttitoimistojen liitto Skol kokoaa noin puolet kehitysavun kanssa työskentelevistä suomalaisista konsulttiyrityksistä siipiensä alle. ”Me yritämme seurata alan rahavirtoja palvellaksemme paremmin jäsenyrityksiämme”, kertoo Skolin toimitusjohtaja Timo Myllys.

Liiton tilastojen mukaan sen jäsenyritysten laskutus kehitysapuhankkeista oli viime vuonna 133 miljoonaa markkaa. Kun kehitysapuun suunnatut varat olivat suurimmillaan vuonna 1991, päästiin yli 200 miljoonan laskutukseen, ja alimmassa pisteessä käytiin vuonna 1997, kun hankkeita tilattiin liiton yrityksiltä noin 100 miljoonalla markalla.

”Meistä nyt valittu suunta, että viedään vaativampaa asiantuntemusta, on oikea. Suomalaista panosta tarvitaan myös siihen, että rahalla on selkeästi isäntä. Miten kestävää apua sellainen olisi, että lähetettäisiin pelkästään rahaa”, pohtii Myllys. Hänen mukaansa yhden suomalaisasiantuntijan oletetaan tuottavan toimistolleen noin 400 000 markan laskutuksen. Tällä perusteella voidaan laskea, että skolilaisten yritysten hallinnoimissa projekteissa työskentelee runsaat 300 asian-tuntijaa.

Kehitysapu auttaa kansainvälistymään

Suomalaiset konsulttiyritykset ovat viime aikoina yhdistyneet vauhdilla. Viimeksi maa- ja metsätalouteen keskittynyt Finnagro muodosti konsernin yhdessä kolmen muun konsulttiyrityksen – Danagron, Swedagrin ja ABC Polandin – kanssa ja muutti nimensä Scanagri Finland Oy:ksi. Viime vuoden lopulla SCC Viatek osti Finnconsultin, Metsähallitus Consulting hankki Induforin ja FTP International meni yhteen Terra Consultingin kanssa.

Kansainvälisesti ottaen merkittävimmätkin suomalaiset konsulttifirmat ovat vielä varsin pieniä 30-50 työntekijän yrityksiä, ai-noastaan Jaakko Pöyry voidaan luokitella suureksi. Suomessa kehitysavun parissa toimii lähes 30 konsulttiyritystä, kun Tanskassa yli kolminkertaista kehitysapurahapottia on jakamassa 4-5 suurta konsulttitoimistoa. Suomalaiset konsulttitoimistot mainostavat mielellään omaa osaamistaan erityisesti metsätalouden alalla. Timo Myllys myöntää kuitenkin, että suomalaisen kehitysapukonsultoinnin kansainvälinen kilpailukyky syntyy alhaisen palkkatason ja korkean koulutuksen yhdistelmästä.

Kehitysyhteistyön toimintojen konsulttivetoinen pyörittäminen herättää myös arvostelua. Kehitysmaasuhteiden neuvottelukunnan pääsihteeri Leena Rikkilä pelkistää: ”Tuskin konsulttien piirissä on tarvetta kertoa kaikista kehitysyhteistyön ongelmista ja epäkohdista.” Institutionaalinen muisti ei näin kehity, ja samalla menetetään mahdollisuus oppia kokemuksista. Rikkilän mielestä ulkoasiainhallintoon voitaisiin perustaa erityisiä löyhiä maatiimejä, joihin kutsuttaisiin asiantuntijoiksi muun muassa kansalaisjärjestöjen edustajia ja maahanmuuttajia.

Harvemmat maat, suuremmat kokonaisuudet

Suomen kehitysyhteistyöpolitiikan tuleva linja määriteltiin ympäristö- ja kehitysministeri Satu Hassin aloitteesta viime talvena tehdyssä maa- ja järjestöpoliittisessa analyysissä. Selvityksen tulokset hyväksyttiin valtioneuvoston kankeahkosti muotoilemassa asiakirjassa ”Kehitysmaapolitiikan tavoitteiden toiminnallistaminen Suomen kehitysyhteistyössä”. Periaatepäätöksestä nousee ylitse muun kaksi käytännön johtopäätöstä: tehokkuutta haetaan vähentämällä yhteistyömaiden määrää ja pyrkimällä nykyistä suurempiin ohjelmakokonaisuuksiin.

Egyptin, Namibian ja Perun osalta päätettiin luopua 3-7 vuoden sisällä lahjamuotoisesta avusta. Suhteita näihin keskituloisiin kehitysmaihin aiotaan jatkossa rakentaa normaalilta kaupallis-ta-loudelliselta pohjalta.

Egyptin saama apu kuvaa hyvin Suomen pienten rahojen ongelmaa. Vaikka maa on ollut vuosina 1980-2000 Suomen kuudenneksi suurin avunsaaja, Suomen avun osuus ei ole vuositasolla ollut kuin 0,2 prosenttia Egyptin saamasta kaikesta kehitysavusta. Näin pienellä osuudella ei lahjoittajamaa kykene kovin uskottavasti ehdollistamaan omaa tukeaan vaikkapa tasa-arvon ja ihmisoikeuksien edistämiseksi.

Maiden harventamispäätös ei luonnollisestikaan ole ongelmaton. Miten käy ”keskituloisten” maiden sisällä äärimmäisessä köyhyydessä elävien ihmisten? Miten luodaan toimiva poistumisstrategia, jossa terveet yhteistyömuodot voivat jatkua?

Kehitysyhteistyön tarkkailuluokalle ovat puolestaan joutumassa Kenia, Nicaragua ja Sambia. Niiden kaikkien kohdalla on puutteita kehitysapuliturgian ”hyväksi hallinnoksi” kutsumalla alueella. Kolmikon tilalle ovat tunkemassa Burkina Faso ja Honduras, joiden kanssa on aloitettu koeluontoinen yhteistyö.

Periaatepäätöksessä ei kuitenkaan perustella, miksi tarkkailuun ei joudu vaikkapa Erit-rean kanssa verisiä rajakahakoita käynyt Etiopia tai poliittisia vapauksia ankarasti rajoittava Vietnam, jonka apua aiotaan päinvastoin selvästi nostaa.

Nähtäväksi jää, ulottuuko tehokkuuden vaatiminen ja apumaiden supistaminen myös monenkeskiseen tai kansalaisjärjestöverkoston kautta jaettavaan apuun. Tällä hetkellä suomalaisilla verorahoilla on yhteistyö käynnissä 75 maassa.

Omistajuutta etsimässä

Suomi etsii tuloksia myös siirtymisestä niin sanottuun sektoritukeen. Tämä tarkoittaa sitä, että Suomi ohjaisi tukensa yksittäisten hankkeiden sijasta koko toimintasektorin, esimerkiksi vastaanottajamaan terveydenhoidon tai opetuksen kehittämiseen.

Sektorituella haetaan kehitysmaan omaa sitoutumista hankkeisiin, yhteistyökumppanin toivotaan omaksuvan ennemminkin omistajan asenteen kuin passiivisen vastaanottajan roolin. Tulevaisuudessa sektorituki voitaisiin maksaa myös suorana budjettitukena. Ja jos kehitysmaat todella itse saisivat vapaasti päättää rahojen käytöstä sektorin sisällä, tämä johtaisi todennäköisesti suomalaisten asiantuntijoiden käytön vähentymiseen. Toistaiseksi yksikään Suomen pitkäaikainen yhteistyömaa ei saa suoraa budjettitukea. Oletettavaa myös on, että valjaita halutaan lopulta pitää kireällä. Sektorituen ehtona haluttaneen pitää vaatimus suomalaisesta asiantuntijapanoksesta ja rahankäytön tiukasta kontrollista.

Leena Rikkilän korvaan kaikessa viimeaikaisessa kehitysyhteistyöpuheessa on käynyt sana ”koherenssi”. Politiikan johdonmukaisuutta sekä tavoitteiden ja toiminnan sopusointua ilmaisevaa sanaa käytetään sen tarkemmin miettimättä. Tarkoittaako kehitysmaapolitiikan koherenttius sitä, että kehitysapu on linjassa kauppapolitiikan kanssa? Vai kenties toisinpäin? Onko ihmisoikeusrikkomuksia joskus katsottava läpi sormien, jotta kehitysmaan köyhyyden lieventäminen ei vaikeutuisi? Onko kehitysmaiden mahdollista sopeutua globaaliin talouteen niin, että ne samalla säilyttävät oman paikallisen näkökulmansa? Rikkilä muistuttaa, että koherenssia ja kehitysyhteistyön tavoitteita pohdittaessa ajaudutaan politiikan syville vesille. Jos vaatimuksena on esimerkiksi ”hyvä hallinto”, niin mitkä ovat ne liikkeellepanevat voimat, jotka johtavat hyvän hallinnon syntyyn?

”Meidän apumme on aina korvamerkittyä jollain tapaa. Meillä on myös omat olettamuksemme tasa-arvosta, ihmisoikeuksista ja hyvästä elämästä. Suomalaiset ovat eri mielipidemittauksissa kannattaneet kehitysavun korottamista, ja tavallinen veronmaksaja selvästi haluaa, että rahojen tehokasta käyttöä myös valvotaan paikan päällä.”