Kehitysyhteistyömäärärahojen lisääminen edellyttää, että Suomi yhteistyökumppaneineen pystyy käyttämään lisääntyvät määrärahat järkevästi. Myös kansalaisten luottamus voi pysyä korkeana vain, jos yhteistyön laatu on korkeaa ja annettu tuki todella auttaa köyhiä kehitysmaita vahvistumaan.

Kriteerejä on helppo luetella: kehitysyhteistyön pitää olla muun muassa tehokasta, tuloksellista, kestävää ja vaikuttavaa. Mutta minkälaista se hyvä ja laadukas kehitysyhteistyö oikeasti on?

Esitimme kysymyksen muutamalle kehitysyhteistyön ammattilaiselle.

Suunnittele yhdessä

”Hyvä kehitysyhteistyö lähtee kehityksen esteiden analysoinnista yhdessä niiden ihmisten ja tahojen kanssa, joita asia potentiaalisesti koskettaa”, sanoo maatalouskonsultti Kaisa Karttunen. ”Oikeat työkalut ja kanavat pitää sitten valita ongelman laadun ja laajuuden mukaan.”

Kepan koulutussihteeri Maija Seppo korostaa sanaa ”yhdessä”. Jos tehdään kehitysyhteistyötä, sitä tehdään yhdessä. Jos annetaan kehitysapua, ei sillä yhteistyöllä ole niin väliä, mutta silloin ei saada pysyviä tuloksiakaan. ”Tässä on asennemuutos tarpeen. Yhteistyön opettelu edellyttää tasa-arvoista lähtökohtaa, jossa molemmat oppivat ja prosessi on yhteinen.” Sepon mukaan opeteltavaa riittää niin etelässä kuin pohjoisessa.

Hyvää kehitysyhteistyötä voi tehdä monella eri tasolla ja tavalla, näkee Kaisa Karttunen. ”Keskeistä on eri osapuolten aito sitoutuminen. Henkilöavussa asiantuntijoiden osaamisella ja persoonallisuudella on iso merkitys. Uskon ihmisten väliseen suoraan vuorovaikutukseen.”

Vahvista kansalaisyhteiskuntaa

Kehitysyhteistyön pitäisi vahvistaa yhteistyömaan kansalaisyhteiskuntaa ja demokraattista hallintoa, korostaa Kirkon ulkomaanavun suunnittelija Maija Hakulinen.
”Kehityksen pitäisi lähteä alhaalta, ruohonjuuresta, ja antaa tavallisille ihmisille mahdollisuus vaikuttaa omaa elämäänsä koskeviin päätöksiin sekä paikallistasolla että laajemmalti yhteiskunnassa. Kylissä ja paikallisyhteisöissä luodaan perusta vahvalle kansalaisyhteiskunnalle.”

Hakulisen mukaan yhteisöjä, ryhmiä ja kansalaisjärjestöjä tulisi auttaa verkostoitumaan niin paikallisesti, valtakunnallisesti kuin kansainvälisestikin. Kokemuksia vaihtamalla ja toisen toisensa vahvuuksista oppimalla ihmiset ja ryhmät saavat paitsi tietoa myös rohkeutta puuttua epäkohtiin ja ajaa omia asioitaan.

Hakulinen katsoo asiaa kansalaisjärjestön työntekijän näkökulmasta, mutta hänen mielestään myös valtiollisen kehitysyhteistyön pitäisi pyrkiä samaan päämäärään. ”Tavallisilla koulua käymättömillä ihmisillä on realistisia ideoita siitä, miten he voisivat kohentaa elämisensä laatua.”

”Paikallisdemokratian tukeminen on myös hyvä tapa saada apu perille”, sanoo kehitysyhteistyötä konsulttina tekevä Markku Siltanen. “Usein köyhissä maissa kehitys on joka tapauksessa paikallista, koska monien kehitysmaiden talous perustuu suurelta osin maataloussektoriin. Toisaalta myös kansallisella tasolla on syytä tukea sellaisia maita, joilla on omia konkreettisia suunnitelmia jonkun sektorin kehittämiseksi. Edellytys on tietenkin aina ihmisoikeuksien ja tasa-arvon kunnioittaminen.”

Tue paikallisia prosesseja

Tansania on pahasti riippuvainen kehitysyhteistyöstä 40 vuotta itsenäistymisensä jälkeen. Jotain on mennyt pieleen. Maan budjetista 80% tulee kehitysyhteistyönä. Suomen Tansanian-lähettiläs Jorma Paukku kritisoi maan hallitusta ja avunantajamaita Business Times -lehdessä 4.10.2002. Avunantajat ovat Paukun mukaan suunnitelleet, rahoittaneet ja toteuttaneet hankkeita, joita ei paikallisten varojen ja kykyjen puuttuessa ole voitu pitää yllä.

Apuriippuvuudesta on tullut myös henkistä. Paukku kertoo eräässä laitoksessa kuullensa valittelua, että ”kun yksikään avunantaja ei rakentanut meille ruokasalia, meidän oli pakko aloittaa rakentaminen itse”. Vähentäkää vastaanottamanne avun määrää ja ryhtykää tekemään asioita itse, neuvoi Paukku tansanialaisia. Kehitykseen käytettävän kokonaisrahoituksen tulisi Paukun mukaan nousta, mutta avun roolin pitäisi pienentyä ja muuttua nykyisestä budjetin alijäämärahoituksesta katalyyttiseksi, jo olemassa olevia prosesseja tukevaksi.

Markku Siltanen korostaa, ettei hyvä kehitysyhteistyö itsessään luo uusia rakenteita, koska tällaiset rakenteet eivät yleensä kestä. Niiden ihmisten, joita prosessi koskettaa, tulee kokea se omakseen. Tämä toteutuu parhaiten silloin, kun prosessit ovat jo käynnissä ennen ulkopuolisen rahoittajan mukaan tuloa. Tällaisia prosesseja tulisi suosia kehitysyhteistyössä. Siltasen mukaan tämä merkitsee usein myös suoraan apua kansalaisyhteiskunnalle, koska esimerkiksi Latinalaisessa Amerikassa valtion mekanismit ovat usein liian keskusjohtoisia ja byrokraattisia.

Vähennä köyhyyttä

Suomen ammattiliittojen solidaarisuuskeskuksen toiminnanjohtaja Hannu Ohvo pitää hyvän kehitysyhteistyön peruskriteerinä köyhyyden vähentämistä. YK:n vuosituhattavoitteet ovat hänen mielestään siinä hyviä poliittisia välitavoitteita.

Hakulisen mukaan köyhyydestä kärsivät paikallistason ihmiset tulisi ottaa mukaan valmistelemaan köyhyyden vähentämisohjelmia, joita Maailmanpankki vaatii ja joita toteutetaan kehitysyhteistyövaroin. ”Kun he saisivat itse pohtia ja löytää köyhyyden vähentämiskeinoja, olisi toivoa siitä, että strategioista tulisi toteutuskelpoisia.”

Hakulinen kertoo tavanneensa marraskuussa Mosambikissa pienen kunnan johtajan Gazan maakunnasta. ”Hän kertoi, ettei hänen kuntansa ollut millään tavalla osallistunut Mosambikin köyhyyden vähentämisohjelman luomiseen. Kuitenkin hänelle oli annettu ylhäältä päin tavoitteet, jotka pitäisi saavuttaa. Samaan hengenvetoon kunnanjohtaja totesi, että hänen budjettiinsa ei sisälly ollenkaan toimintamäärärahoja. Hyvä kun määräraha riittää virkamiesten palkkoihin. Vähennä siinä sitten köyhyyttä.”

Tee pienellä suurta

Kun asiat osuvat kohdalleen, pienikin tuki oikeaan kohteeseen voi saada suuria aikaan. Sambian Luapulan jo päättyneen maaseudun kehityshankkeen osana pieni määräraha kanavoitiin kasvinjalostajille, jotka perinteisiä jalostusmenetelmiä käyttäen kehittivät uuden, runsassatoisen ja nopeakasvuisen kassavalajikkeen. ”Tällä lajikkeella on jo nyt ollut vaikutusta kymmenien tuhansien ihmisten ruokaturvaan ja vaikutukset leviävät nopeasti”, Kaisa Karttunen kertoo. ”Uuden lajikkeen pistokkaita tullaan hakemaan Luapulasta kuorma-autoilla levitettäväksi ympäri maata.”

Markku Siltanen muistelee Keski-Amerikan metsäprojektia Nicaraguassa. ”Hanke tuki paikallisten metsänomistajien yrityksiä, osuuskuntia ja järjestöjä. Strategiana oli kouluttaa työntekijöitä ja paikallisessa oppilaitoksessa järjestettiin kursseja myös pienviljelijöille metsätaloudessa ja kestävässä maankäytössä. Tämän jälkeen koulutettavat palasivat takaisin omaan osuuskuntaansa työntekijöiksi tai luottamushenkilöiksi. Tällä tavalla saatiin melko pysyviä parannuksia kestävään maankäyttöön ja metsätalouteen.”

Tee yhdessä muiden kanssa

Yksi tapa parantaa parantaa kehitysyhteistyön tehokkuutta on Siltasen mielestä siirtyä vähitellen tukemaan kehitysmaiden omia prosesseja siten, että hankeluontoisesta avusta pyritään kohti tukea ohjelmille ja sektoreille ja jopa budjettitukeen. Tämä edellyttää usein yhteistyötä useamman avunantajamaan kanssa. Mahdollisuus seurata rahojen käyttöä on yksi budjettituen kynnyskysymyksistä, ja usean avunantajamaan voimin saadaan painoarvoa vaatimukselle läpinäkyvyydestä.

Hannu Ohvo pitää SASKin yhteistyötä eteläafrikkalaisten ammattiliittojen kanssa yhtenä esimerkkinä hyvästä kehitysyhteistyöstä.

”Apartheidin aikana tuki oli runsasta ja sillä oli suuri poliittinen ja symbolinen arvo. Sitä täydensi poliittinen valistustyö Suomessa, mutta ennen kaikkea ay-liike pani poikki kaupankäynnin Suomen ja Etelä-Afrikan välillä. Myöhemmin järjestöjen budjettituki muuttui kehittämistueksi. Nyt taloudellinen tuki on loppunut ja Etelä-Afrikassa on maanosan vahvin ja hyvin toimiva ay-liike.”

”Yhteistyössä on siirrytty suomalaisten ja eteläafrikkalaisten normaaliin kokemusten vaihtoon ja yhteistyökumppanit ovat myös meille erinomainen tiedon ja muiden resurssien lähde nykyisissä hankkeissamme muualla eteläisessä Afrikassa”, kertoo Ohvo.

Opi yhdessä kumppanin kanssa

Kehitysyhteistyössä eri tavoin mukana olevien ihmisten ammattitaito on keskeinen tekijä, sanoo Kaisa Karttunen. Tämä tarkoittaa kehitysproblematiikan ymmärtämistä, työkalujen tuntemista, sektoriosaamista, linkkejä muihin toimijoihin – ja myös sitoutumista.

Karttusen mielestä myös monenkeskisen ja EU:n kautta menevän avun nopea kasvattaminen vaatisi Suomelta nykyistä vahvempaa kehityshankkeiden seurantaa ja osallistumista eri järjestöjen työhön. ”Ei riitä että vain kirjoittaisimme nykyistä suurempia maksumääräyksiä, meillä pitäisi olla laatua korostavat strategiset tavoitteet, joita yrittäisimme ajaa eteenpäin monenkeskisissä organisaatioissa. Tämä vaatii lisää henkilöresursseja ja osaamista sekä pitkäjänteisyyttä.”

Karttunen kysyy, miten ammattitaito hankitaan.

”Onko meillä Suomessa mekanismeja, joilla ihmisiä saadaan mukaan kehitystyön oppimisuralle ja näyttäytyykö kehitysyhteistyö varteenotettavana vaihtoehtona esimerkiksi nuorten ammattilaisten silmissä.”

Hakulinen näkee, että myös kansalaisjärjestöillä pitää olla valmius valvoa oman työnsä laatua. ”Miten varmistaa, että ollaan menossa oikeaan suuntaan, jos tavoite on niin kaukana kuin kymmenen vuoden päässä? Millä mittareilla mittaamme sitä, miten yhteistyökumppanin kapasiteetti on lisääntynyt? Minulla ei ole vastauksia, mutta on kiehtovaa lähteä etsimään niitä.”

Hallinnoi hyvin

Harri Holkerin johtaman kehitysavun tasoa ja laatua selvittävän ryhmän raportti kiinnittää huomiota kehitysyhteistyön hallinnon vahvistamiseen. Maija Hakulinen on iloinen siitä, laadukas työ kun on mahdotonta ilman hyvää hallintoa.

Ulkoministeriön kyky suunnitella ja hallinnoida nykyistä merkittävästi laajempaa kehitysyhteistyötä ei ole itsestään selvä. ”Hallintopaineista seuraa, että pyritään suurempiin hankkeisiin ja siirtymään sektorilähestymiseen ja budjettitukeen. Hyvä kehitysvaikutus ei kuitenkaan aina vaadi isoa rahallista panostusta. Pitäisi ehkä miettiä uudenlaisia hallinnon malleja, joissa UM voisi nykyistä enemmän ostaa palveluja ulkoa, myös hallinnointia ja seurantaa”, pohtii Kaisa Karttunen.

Suomen on satsattava omaan kykyynsä olla kumppani

Mistä Suomen kehitysyhteistyön laadun parantaminen pitäisi aloittaa?

Suomesta.

Markku Siltasen mielestä yksi perusasia on taata se, että kehitysyhteistyöstä päättävät virkamiehet ovat tehtäväänsä päteviä ja myös kiinnostuneita kehitysyhteistyöstä. Heitä on myös oltava riittävä määrä.

Suomen omaan kykyyn hallinnoida kehitysyhteistyötä kiinnitettiin huomiota myös maaohjelmien evaluaation synteesissä. Ulkoministeriön – ja erityisesti lähetystötason – kapasiteetti Suomen omien velvoitteiden täyttämiseen on tutkimuksen mukaan murheellisen huono.

Valtioneuvos Holkerin johtama Katala-ryhmä suuntaisi määrärahakasvusta viisi prosenttia hallinnon vahvistamiseen ja julkisti väliraportissaan aikatauluesityksen, josta saattaa päätellä, että nimenomaan kahdenvälisen avun suunnitteluun ja hallinnon järjestämiseen halutaan aikaa.

”Ensin olisi tutkittava, onko nykyinen UM:n organisaatio ja virkakiertokäytäntö kehitysyhteistyötä suosiva vai haittaava. Jos todetaan ongelmia, olisi myös UM:n organisaatiota rohkeasti uudistettava”, Siltanen esittää.

Ulkoministeriössä on vuosia suunniteltu ja toteutettu hallinnollista uudistusta, jolla on pyritty koherenssiin eri ulkopolitiikan osa-alueiden välillä. Mutta onko ministeriön hallinto uusittu sopivaksi kehitysyhteistyön tarpeisiin? ”Ei sitä ainakaan minulle ole sillä argumentilla myyty”, vastasi kehitysyhteistyön viime kesänä vastuulleen saanut ministeri Suvi-Anne Siimes viime joulukuussa.

Vuodelta 2001 oleva hallituksen periaatepäätös Suomen kehitysmaapolitiikan tavoitteiden toiminnallistamisesta määrittelee kyllä tavoitteeksi, että kehitysyhteistyön hallintoon liittyvä asiantuntemus säilyy ja kehittyy ulkoministeriössä.

Samalla kehitysyhteistyön tehtävät ovat lisääntyvästi siirtyneet ulkoministeriön ”normaalin” koulutuksen ja diplomaattisen urankierron piiriin. Lyhyet kurssit tai parinkaan vuoden piipahdus kehitysyhteistyön hallintotehtävissä ei voi korvata pitkäaikaista kehitysyhteistyön kokemusta ja omakohtaista kiinnostusta.

Näitä löytyisi ministeriön lisäksi yksityiseltä sektorilta, kansalaisjärjestöistä ja tutkijapiireistä. Miten koko tämä potentiaali saataisiin käyttöön suomalaisen kehitysyhteistyön laadun turvaamiseksi?

Suosituksia Suomen kehitysyhteistyölle

Irlantilainen John Telford teki viime vuonna yhteenvetotutkimuksen Suomen kahdenvälisen kehitysyhteistyön kahdeksasta maaohjelmasta valmistuneista arvioinneista.

Telford havaitsi, että vaikka useiden hankkeiden tavoitteet on ilahduttavasti saavutettu, itse ohjelmien tavoitteiden täyttymisestä ei juuri voi puhua. Suomen apu on vähäistä, sen tavoitteiden ja ehtojen välillä on kaksinaismoraalia eikä Suomella ole riittävästi voimavaroja täyttää omia velvoitteitaan kumppanuudessa.

Telfordin tärkeimmät suositukset Suomen kehitysyhteistyölle pähkinänkuoressa:

*Nostakaa kehitysyhteistyö YK:n suosittelemaan 0,7 prosenttiin bktl:stä ja asettakaa tavoitteelle selkeä aikataulu.

*Kohdistakaa yhteistyötä tarkemmin: Kaiken pitäisi palvella köyhyyden vähentämistä. Älkää päästäkö tavoitteista (esimerkiksi ”ympäristö”) kehittymään sektoreita, vaan valtavirtaistakaa ne palvelemaan köyhyyden vähentämisohjelmia.

*Keskittykää pienempään määrään pääkohdemaita, valitkaa ne kehitystahdon lisäksi tarpeen perusteella, kaikkien köyhimpien joukosta.

*Tehkää selvä vetäytymisstrategia niissä maissa, jotka eivät enää tule olemaan pääkohdemaita.

*Älkää käyttäkö kehitysyhteistyötä muiden tavoitteiden saavuttamiseen kuin köyhyyden vähentämiseen (esimerkiksi viennin edistämiseen), niitä varten pitää luoda muita kanavia.

*Kehitysohjelmille ei ole yleispätevää mallia. Kansalaisjärjestöt, yksityissektori ja julkinen sektori on pidettävä mukana mahdollisina kanavina. Valtioiden välisen yhteistyön pitäisi olla pääkanava, mutta mitään muutakaan ei pidä sulkea pois. Kanavat pitää valita tilannekohtaisen analyysin perusteella.

*Köyhyyden vähentäminen ei ole sosiaalisektorin yksinoikeus. Eri toimintoja integroimalla saadaan häivytettyä jako ”pehmeisiin” ja ”koviin” sektoreihin.

*Jatkakaa kalliin suomalaisen henkilöavun osuuden pienentämistä. Koordinaatiolla ja suunnittelulla päästään pienentämään kustannuksia muutenkin.

*Sektoriohjelmia ja budjettitukea suositellaan sopivissa tilanteissa potentiaalisesti tehokkaina työkaluina.

*Mitatkaa tuloksia pitkällä aikavälillä. Sadan vuoden muutosprosesseja ei saada tapahtumaan muutamassa vuodessa.

*Suomen omaa kapasiteettia laadukkaiden ohjelmien luomisessa on parannettava, erityisesti lähetystöissä.

*Humanitaarista hätäapua täytyy antaa globaalisti tarpeen mukaan. Poliittisia kriteerejä ei saa käyttää (esimerkiksi, että lähialueet olisivat tärkeämpiä kuin kaukaiset katastrofit).

*Laadukas evaluointi on tärkeä osa jokaista ohjelmaa ja hanketta. Suositukset pitää myös ottaa huomioon.

Ilmestynyt Kumppani-lehdessä 1/2003