Köyhissä maissa pyörii tuhansia kehitysyhteistyöprojekteja satojen avunantajajärjestöjen ja -valtioiden voimin. Perinteinen kehitysyhteistyöprojekti on kuin täsmäase, jolla ratkotaan tarkoin rajattuja ongelmia: vesiprojektin avulla ihmisille tuodaan vettä, kouluja rakentamalla luodaan paremmat puitteet opetukselle.

Useimmiten kukin avunantaja on määritellyt köyhien maiden ongelmat omalla tavallaan ja kehittänyt ongelmien poistamiseen omat täsmäaseensa. Yhdessä maassa toimii tyypillisesti kymmeniä tai jopa satoja avunantajia, joilla on kaikilla omat projektinsa ja tavoitteensa. Yhteistä visiota köyhyyden poistamiselle ei ole ollut, ja pahimmillaan avunantajien pyrkimykset ovat olleet keskenään ristiriitaisia.

Kokemus on osoittanut, etteivät köyhien maiden ongelmat ole erillisiä saarekkeita, jotka voidaan poistaa yksi kerrallaan. Hyvienkin hankkeiden tulokset häviävät, jos kehitys ei ole kokonaisvaltaista: kun kehitysmaalla ei ole varaa projektivoimin rakennetun tien ylläpitoon, siitä tulee ajan mittaan kulkukelvoton.

Suomen kahdenvälisessä kehitysyhteistyössä puhaltavat muutoksen tuulet. Kehitysyhteistyövaroja suunnataan entistä enemmän laajempiin kokonaisuuksiin: esimerkiksi koulutusta ei kohenneta omilla yksittäisprojekteilla, vaan tukemalla yhdessä muiden avunantajien kanssa yhteistyömaan koko opetussektoria.

Sektoriavun tarkoitus on yhdenmukaistaa kehitysyhteistyötä ja antaa kehitysmaille päävastuu taistelussa köyhyyttä vastaan. Äärimmilleen vietynä uusi lähestymistapa tarkoittaa sitä, että kehitysyhteistyörahat ohjataan suoraan avunsaajamaan budjettiin. Näin kehitysponnistelujen tärkeysjärjestyksestä eivät päätä enää avunantajat, vaan kehitysmaan (enemmän tai vähemmän) demokraattisilla vaaleilla valitut päättäjät.

Kokonaisten sektorien tukeminen edellyttää avun antajalta ja vastaanottajalta entistä huolellisempaa ja pidempää yhteissuunnittelua. Hankemuotoisessa kehitysyhteistyössä avun vastaanottajilta ei ole kyselty, millä resepteillä köyhyys tulisi poistaa. Kestävien tulosten aikaansaaminen on osoittautunut vaikeaksi, jos avun vastaanottaja ei ole sitoutunut samoihin tavoitteisiin.

Esimerkiksi Sambiassa Suomi tuki vuosia koululaisten käsityöopetusta, jota sambialaiset eivät erityisemmin arvostaneet. Vaikka hanke meni sen omien tavoitteiden kannalta hyvin, kaikki muuttui siinä vaiheessa, kun ohjat oli tarkoitus siirtää sambialaisten käsiin. Muuhun opetukseen verrattuna ylisuuri budjetti romahti, sillä Sambialla ei ollut varaa eikä edes halua antaa käsityöopetukselle hankkeen vaatimia resursseja.

Suomi sektoriaikaan housut nilkoissa

”Kyseessä ei ole mitenkään uusia asia. Esimerkiksi muut Pohjoismaat ja Hollanti ovat toteuttaneet sektoriohjelmia vuosia ennen Suomea, ja täälläkin asiasta on sentään puhuttu jo kauan”, toteaa Kepan toiminnanjohtaja Folke Sundman. Käytännössä Suomi siirtyi kuitenkin sektoriaikaan lähes housut nilkoissa, kun muutamat avun vastaanottajamaat alkoivat esittää sektoriapuun siirtymistä ennen kuin Suomi oli tehnyt asiasta omia linjauksiaan.

”Nykyään Suomen kehitysyhteistyöpiireissä katsotaan laajalti, että asteittainen siirtyminen sektoriapuun ja budjettitukeen on tarpeen. Suuntaus on oikea”, sanoo Sundman. ”Tämän päivän tosiasioiden valossa on kuitenkin vaikea nähdä, että kehitysyhteistyössä voitaisiin siirtyä pelkkään sektoriapuun – budjettituesta puhumattakaan. Monien kehitysmaiden hallinto on niin huonossa kunnossa, ettei niillä ole kykyä ottaa kehitysyhteistyön käytännön toteutusta kokonaan omiin käsiinsä. Uskon kuitenkin, että ajan myötä pääosa kehitysyhteistyövaroista kanavoidaan sektoriohjelmiin ja suoraan kehitysmaiden budjetteihin.”

Myös kehitysmaiden kansalaisjärjestöissä uskotaan kokonaisvaltaisempaan lähestymistapaan. ”Sambiassa useimmat kansalaisjärjestöt katsovat, että kehitysyhteistyövaroja tulisi ohjata suoraan budjettiin”, kertoo paikallisten kansalaisjärjestöjen CSPR (Civil Society for Poverty Reduction) -verkostoa vetävä Besinati Mpepo. ”Olemme nähneet, etteivät ulkopuolisten avunantajien toteuttamien projektien tavoitteet käyneet yksiin paikallisyhteisöjen tarpeiden kanssa. Sen sijaan budjettituen avulla yhden maan kaikki kehitysponnistelut voidaan kanavoida toteuttamaan samoja tavoitteita.”

Mpepo pitää ensiarvoisen tärkeänä sitä, ettei budjettitukeen tai sektoriohjelmiin rynnätä liian nopeasti. ”Kehitysyhteistyön uudet menetelmät merkitsevät huikeata vastuuta avunsaajamaan päättäjille ja virkamiehille: heidän on otettava huomioon ruohonjuuritason tarpeet ja toiveet, jotta voimavarat suunnattaisiin sinne missä niitä eniten tarvitaan.”

Kuva: Asiantuntija. (Kuvaaja: Janne Sivonen)
Suomi tukee Sambian opetussektoria. Apulaisasiantuntija Pasi Siltakorpi työskentelee länsiprovinssissa vammaisten koulunkäyntimahdollisuuksien parantamiseksi.

Kaikki eivät ole vakuuttuneita siitä, että pääkaupungissa asuvat päättäjät osaisivat määritellä syrjäseutujen köyhien tarpeiden tärkeysjärjestystä yhtään sen paremmin kuin pohjoisen kehitysyhteistyöammattilaisetkaan. Sambian syrjäisessä länsiprovinssissa monet ovat huolissaan siitä, että Suomi saattaa lopettaa vuoden lopussa tukensa alueen vammaisten koulunkäyntimahdollisuuksien kohentamiselle.

”Täällä pelätään, etteivät sambialaisten päättäjien ja virkamiesten prioriteetit vastaa paikallisväestön tarpeita”, kertoo Suomen opetussektorihankkeessa työskentelevä apulaisasiantuntija Pasi Siltakorpi länsiprovinssin pääkaupungissa Mongussa. ”Monet uskovat, että jos Suomen suora tuki länsiprovinssissa loppuu, vammaiset jäävät täällä oman onnensa nojaan, sillä pääkaupungissa alueen vammaisten koulutukseen liittyviä ongelmia ei pidetä niin merkittävänä asiana.”

Rahan lapioimista byrokratian rattaisiin?

Sektoriapu ja budjettituki edellyttävät avunantajamailta entistä pyyteettömämpää otetta kehitysyhteistyöhön. Koulun tai klinikan ensisijainen tarkoitus on auttaa köyhiä, mutta niiden seinällä komeilevan Suomen lipun tehtävä on lämmittää suomalaisten mieliä. Vaikka sektoriapua pidetään tehokkaana tapana tehdä kehitysyhteistyötä, se on kuitenkin varsin näkymätöntä verrattuna näyttäviin projekteihin. Kehitysvaikutukset ovat hitaampia ja ne leviävät niin laajalle, ettei omaa osuutta ole helppo havaita. Miten käy kehitysyhteistyön suhteellisen suuren kannatuksen tilanteessa, jossa yleisö ja päättäjät eivät saa apurahojensa ”vastineeksi” selviä, silminnähtäviä tuloksia?

Suomalaisten vetämät projektit tuovat suomalaisille työpaikkoja, joten kyseessä ovat myös taloudelliset edut. ”Kaikki eivät ole varauksettoman innostuneita uudesta lähestymistavasta. Monien mielestä kehitysyhteistyössä on jatkossakin turvauduttava suomalaiseen osaamiseen, sillä kehitysyhteistyön halutaan hyödyttävän myös suomalaisia. Sellaisissa ohjelmissa joissa aidosti tarvitaan pohjoista asiantuntemusta tai tavaraa, suomalaisuus on tietysti hyvä vaihtoehto. Mutta yleisesti ottaen avun sitomisesta on päästävä eroon”, toteaa Folke Sundman.

Skeptikot pelkäävät myös sitä, että omien projektien loppuessa suomalaisten kehitysapurahat häviävät kehitysmaiden korruptoituneiden byrokratioiden rattaisiin. Siksi esimerkiksi monet kansanedustajat suhtautuvat varsin kriittisesti ajatukseen kehitysapuvarojen ohjaamisesta suoraan yhteistyömaiden budjetteihin.

Sambian kansalaisjärjestöjä edustava Besinati Mpepo on samoilla linjoilla. ”Suomen ja muiden avunantajien ei kannata antaa rahaa Sambian budjettiin, jos maamme ei osoita aitoa halua taistella köyhyyttä vastaan. Sambian budjetissa köyhyyden poistamista ei ole nostettu ykkösprioriteetiksi, vaikka kansalaisille ja avunantajille on näin luvattu. Köyhyysohjelmiin ohjattiin tänä vuonna päinvastaisista puheista huolimatta jopa vähemmän rahaa kuin viime vuonna.”

Kuva: Besinati Mpepo. (Kuvaaja: Janne Sivonen)
Besinati Mpepo katsoo, että Suomen valtion kehitysapurahat tulisi ohjata suoraan Sambian valtion budjettiin – sillä edellytyksellä, että Sambian hallinto osoittaa kykenevänsä käyttämään rahat vastuullisesti.
Asiaa pahentaa sekin, etteivät Sambian budjetin linjaukset vastaa todellisuutta: käytännössä köyhyysohjelmat eivät saa edes sitä mitä budjetissa luvataan, kun taas esimerkiksi presidentinlinnan kuluihin käytetään joka vuosi budjetoitua paljon enemmän rahaa.

Besinati Mpepon mukaan Sambian ja monien muiden kehitysmaiden hallintokoneistoilla ei ole kapasiteettia ottaa yhtäkkiä ohjia pelkästään omiin käsiinsä. ”Köyhien maiden hallintoa on vahvistettava paljon, ennen kuin ne ovat valmiita hoitamaan kaiken omin voimin.”

Kuinka käy järjestöhankkeiden?

Kansalaisjärjestöille uusi lähestymistapa on melkoinen haaste. Sadat suomalaisjärjestöt toteuttavat kehitysmaissa omia eristäytyneitä pienprojektejaan, joita on vaikea sovittaa kehitysyhteistyön uusiin, kokonaisvaltaisiin trendeihin. Voisivatko järjestötkin oppia jotakin sektoriajattelusta?

Kepan koulutussihteeri Maija Sepon mukaan pieniäkin projekteja toteuttavat kansalaisjärjestöt voisivat toimia nykyistä kokonaisvaltaisemmin. ”Määrällisesti tarkasteltuna pienet hankkeet ovat kokonaisuuden kannalta merkityksettömiä, mutta kannattaisi miettiä, mikä on järjestöhankkeiden tavoite kohdemaan näkökulmasta – jos maassa on esimerkiksi satoja ulkomaisten järjestöjen rahoituksella toimivia orpokotihankkeita, voitaisiinko ne saada toimimaan yhteistyössä ja integroida pienhankkeet maan kehityssuunnitelmiin? Yksi liian vähän tutkittu kysymys on, voisivatko järjestöt ottaa itselleen roolia valtioiden välisessä kehitysyhteistyössä?”

Sundmanin mukaan osa järjestöhankkeista on niin erilaisia, ettei kehitysyhteistyön uusi malli ole niissä toteuttamiskelpoinen. ”Kehityspolitiikkaan keskittyvät hankkeet edellyttävät ennen kaikkea yhteistyötä etelän ja pohjoisen kansalaisjärjestöjen välillä, joten niissä myös pohjoisen järjestöillä on oltava merkittävä rooli”, Sundman sanoo.

Seppo puolestaan katsoo, että myös sosiaalialan järjestöhankkeilla on oma erityislaatunsa, joka tulee ottaa huomioon. ”Pienhankkeilla on muitakin tehtäviä kuin kohdemaan auttaminen. Auttamisen lisäksi ne ovat myös kansainvälisyyskasvatusta, jonka kautta suomalaiset tulevat tietoiseksi siitä, miten maailma makaa.”

PRSP keskittää kehitysponnistelut

Suomi on sitoutunut muiden avunantajamaiden rinnalla tukemaan yhteistyömaidensa PRSP (Poverty Reduction Strategy Paper) -köyhyydenpoistosuunnitelmien toteutusta. PRSP on Maailmanpankin ja Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) luoma konsepti, jonka perusajatuksena on, että köyhä maa hahmottelee itse oman tiensä pois köyhyydestä. Avunantajien roolina on sitoutua köyhän maan PRSP-suunnitelman tavoitteisiin sen sijaan, että jokaisella avunantajalla olisi omat tavoitteensa ja hankkeensa niiden toteuttamiseksi.

Maailmanpankki ja IMF loivat PRSP-konseptin vastatakseen kritiikkiin, jonka mukaan rahoituslaitosten rakennesopeutusohjelmat ja HIPC-velanhelpotusohjelma lisäävät köyhyyttä kehitysmaissa. PRSP-köyhyydenvähentämissuunnitelmasta on tehty velanhelpotusten ja myös kahdenvälisen kehitysyhteistyön ehto.

Kriitikoiden mukaan PRSP tarjoaa viime kädessä samoja huonoiksi havaittuja reseptejä kuin paljon parjatut rakennesopeutusohjelmat. Monet ovat myös kysyneet, miten aidosti PRSP voi olla köyhän maan oma köyhyydenpoistosuunnitelma, sillä PRSP:t hyväksytään viime kädessä rahoituslaitosten johtoelimissä.

Monissa maissa kansalaisjärjestöt, joiden aktiivinen mukanaolo on yksi PRSP:n perusideoista, ovat irtisanoutuneet koko prosessista, sillä ne eivät halua että järjestöjen mukanaololla oikeutetaan rahoituslaitosten uusliberalistista politiikkaa. Sambiassa järjestöt päättivät kuitenkin lähteä aktiivisesti mukaan PRSP:n luomiseen.

”Tiesimme, että PRSP kirjoitetaan joka tapauksessa – joko meidän kanssamme tai ilman meitä. Siksi päätimme antaa prosessille mahdollisuuden”, toteaa PRSP:n ympärille syntyneen kansalaisjärjestöverkosto CSPR:n (Civil Society for Poverty Reduction) koordinaattori Besinati Mpepo.

Kun Sambian PRSP valmistui, sambialaisjärjestöt olivat varsin tyytyväisiä, sillä niiden ääni kuului suunnitelmassa kohtalaisen hyvin. Paperin toimeenpano on kuitenkin ontunut pahasti: ensimmäinen PRSP-kausi päättyy tämän vuoden lopussa, eivätkä suunnitelman tavoitteet ole toteutuneet nimeksikään.

”Jos sambialaiset ovat kirjoittaneet PRSP:n vain siksi että paperi on velkahelpotusten ja kehitysavun ehto, koko prosessista ei ole mihinkään. Jos kyseessä on sen sijaan aito ja päättäväinen yritys päästä eroon köyhyydestä, kaikkien avunantajien pitäisi kanavoida apurahansa Sambian valtion budjetin kautta PRSP:n toteuttamiseen. On valitettavaa, etteivät ensimmäisen PRSP:n tulokset näytä toistaiseksi kovinkaan rohkaisevilta”, Mpepo katsoo.

Ilmestynyt Kumppani-lehdessä 3/2003