Kehitysyhteistyön laatu on kulunut fraasi, mutta mitä sillä oikeastaan tarkoitetaan? Harvalla on siitä tarkkaa käsitystä, ja toisaalta moni kansalaisjärjestö myös tarkoittaa laadukkaalla kehitysyhteistyöllä aivan muuta kuin esimerkiksi Maailmanpankki.
Kehitysyhteistyötä voinee pitää laadukkaana, jos se onnistuu lieventämään köyhdyttävien rakenteiden, esimerkiksi epäreilujen maanomistussuhteiden ja kansainvälisten kauppasääntöjen vaikutuksia ja elävöittämään kansalaisyhteiskuntaa.
Toisaalta kehitysapu voi kääntyä itseään vastaan, jos se lisää köyhien maiden riippuvuutta entisestään. Jos kehitysapua käytetään niin sanottuun terrorismin vastaiseen sotimiseen ja aseena kauppaneuvotteluissa, se voi suorastaan syventää köyhyyttä.
Kehitysyhteistyön laatua voidaan tarkastella omistajuuden, kohdistamisen ja vaikutusten näkökulmasta.
Omistajuus: kuka istuu ajurin penkillä?
Kehitysyhteistyön alkuaikoina paikalliset ihmiset eivät kehityshankkeisiin juuri osallistuneet. Alivaltiosihteerinä toimineen Mauri Eggertin mukaan omistajuuden puute teki kehitysyhteistyölle hallaa:
“Teollisuushankkeet menivät yleensä loppuun asti viimeisen päälle, mutta sitten kun suomalaiset ja muut ulkomaalaiset olivat poistuneet, uuden laitoksen toimintaympäristö usein romahti. Siksi useimmat teollisuushankkeet epäonnistuivat”, toteaa Eggert Kehitysyhteistyön historiikissa.
Nykyään tunnustetaan, että köyhät ihmiset ovat asiantuntijoita omien tarpeidensa määrittelemisessä. Esimerkiksi YK:n vuosituhatjulistuksessa puhutaan köyhien ja rikkaiden maiden kumppanuudesta, jossa köyhät maat ovat ajurin penkillä ja rikkaiden maiden tehtävä on tukea näiden ponnisteluja.
Käytännössä valta- ja vastuujakoa yritetään uudistaa parilla eri tavalla. Maailmanpankki ja Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) vaativat köyhiä maita itse hahmottamaan oman kehityspolkunsa ja laatimaan kansallisen köyhyyden vähentämissuunnitelmansa (Poverty Reduction Strategy, PRS). Useat kansalaisjärjestöt ja tutkijat, esimerkiksi Helsingin Yliopiston Jeremy Gould mukaanlukien, ovat kuitenkin havainneet, etteivät ulkoapäin määrätyt suunnitelmat ole oleellisesti lisänneet köyhien omistajuutta.
Moni rikas maa pyrkii myös rajaamaan kehitysyhteistyötään aiempaa pienempään maajoukkoon: resurssien keskittäminen on välttämätöntä, jotta kehitysyhteistyöhallinto pystyy perehtymaan yhteistyömaiden yhteiskuntarakenteeseen, historiaan, talouteen ja päätöksentekijöihin aidon kumppanuuden vaatimalla tavalla.
Suomen tavoite on keskittää apua kahdeksaan pääyhteistyömaahan, mutta toteutus kangertelee. 2000-luvulla avun vastaanottajamaiden lukumäärä on kasvanut ja pääyhteistyömaiden saama osuus avusta laskenut.
Avun kohdistaminen: meneekö apu perille?
Avun kohdistumista maiden, sektoreiden ja keinojen välille määrittävät monet tekijät ja ideologiat.
Maantieteelliseen kohdentamiseen vaikuttavat rikkaiden maiden taloudelliset intressit ja niin sanottu terrorismin vastainen taistelu. Monen äärimmäisen köyhän maan tukemista vaikeuttaa myös sotatila tai heikko, epädemokraattinen hallinto. Kansainvälisesti vain 40 prosenttia avusta menee matalan tulotason maihin, joissa yli 75 prosenttia köyhistä ihmisistä kuitenkin asuu.
Sektoreittain ajatellen viime aikoina on esimerkiksi vuosituhattavoitteissa korostettu koulutuksen, terveyden ja sukupuolten välisen tasa-arvon roolia köyhyyden vähentämisessä. Yli kolmannes kaikesta kehitysavusta ja lähes puolet Suomen avusta suuntautuu nykyään peruspalveluihin. Monessa kansalaisjärjestössä ollaan tähän tyytyväisiä ja kannatetaan peruspalvelutuen lisäämistä entisestään. Esimerkiksi Suomen UNICEF, Plan Suomi Säätiö ja Suomen World Vision keräsivät kevään ja kesän 2005 aikana yli 50 000 nimeä kaverit kouluun -vetoomukseen maailman lasten koulutuksen puolesta.
Hälyttävää on tuotannollisen toiminnan, kuten maataloustuotannon, kehittämiseen kohdistetun tuen huomattava lasku viimeisen parinkymmenen vuoden aikana. Valtaapitävän uusliberalistisen ideologian mukaan tuotannollinen toiminta ei juuri kaipaa tukea, ja vuosituhattavoitteissakin yksilön oikeus työhön jää huomiotta. Kuitenkin työllisyys on köyhyydestä nousemisen ehto. Niin Suomessa kuin esimerkiksi Maailmanpankissakin suunnitellaan parhaillaan tuotannolliseen toimintaan myönnettävän tuen lisäämistä.
Keinoittain ajatellen kasvava osa kehitysavusta suunnataan avunantajamaan määrittelemien projektien sijasta budjettitukena suoraan köyhän valtion budjettiin, jolloin maan hallitus saa itse päättää, miten se käyttää rahat köyhyyden vähentämiseen. Joulukuun Kumppanissa julkaistu artikkeli budjettituesta totesi, että ainakin Tansaniassa budjettituki on mennyt perille.
Pieni osa kehitysavusta käytetään myös korkotukeen, jolla tuetaan köyhien maiden ostoksia rikkaiden maiden yrityksiltä. Korkotuki on käytössä Suomessakin, vaikka Suomen hallitus linjasi jo vuonna 1996, että ”korkotuki on epäterve tukimuoto, joka vääristää kilpailua”. Lahjusepäilyt, jotka liittyvät Instrumentariumin korkotukea saaneeseen toimintaan Costa Ricassa, on nostanut apumuodon taas julkisuuteen.
Avun vaikutukset: poliittinen pakkopaita?
Kehitysyhteistyön rahoittajat vaikuttavat köyhien maiden toimintaan neuvojen avulla mutta myös suoran ehdollistamisen kautta. Moni kansalaisjärjestö hyväksyy vaatimukset taloushallinnon läpinäkyvyydestä ja korruption kitkemisestä.
Sen sijaan talouspoliittisista ehdoista on kysyttävä, loukkaavatko ne köyhien maiden kansallista suvereniteettia. Köyhien maiden kansalaisilla ja heidän poliittisilla edustajillaan tulisi olla oikeus määritellä itse talouspoliittinen ideologiansa. Kuitenkin kansainväliset rahoituslaitokset, joiden käytäntöjä rikkaat maat rahoittavat ja seuraavat, asettavat avun saannin ehdoksi yleensä muun muassa yksityistämisen, kaupan vapauttamisen ja arvonlisäveron käyttöönoton.
Jopa ehtojen asettajat ovat viime aikoina myöntäneet, että talouspoliittiset ehdot ovat valitettavan usein olleet epäonnistuneita ja lisänneet köyhyyttä. Esimerkistä käy Dar es Salaamin vesipalveluiden yksityistäminen Tansaniassa, joka toteutettiin kansainvälisten rahoituslaitosten vaatimuksesta. Köyhillä ihmisillä ei ole varaa yksityistämisen jälkeisiin vesimaksuihin, joten likaisen veden käyttö ja veden kuljettamat taudit kuten kolera ovat lisääntyneet.
Suomi on ehdollistamiskeskusteluissa ottanut melko edistyksellisen linjan. Silti Suomikin edelleen usein seuraa kansainvälisten rahoituslaitosten käytäntöjä. Esimerkiksi Nicaraguassa Suomen budjettituen maksatus keskeytyi viime vuonna, sillä Nicaragua ei saanut aikaiseksi budjettituen ehtona olevaa sopimusta IMF:n ja Nicaraguan välillä.
Harmonisaatio keventää hallintoa
Kehitysyhteistyö on monen köyhän maan hallinnolle melkoinen taakka. OECD:n mukaan esimerkiksi Mosambikissa aloitetaan noin 850, Etiopiassa 780 ja Tansaniassa 720 uutta kehitysprojektia vuosittain. Kunkin maan hallinto kirjoittaa avunantajille noin 2400 neljännesvuosiraporttia. Tämä syö kohtuuttomasti köyhien maiden resursseja.
Rikkaat ja köyhät maat ovat OECD:n konferensseissa sopineet tavoitteista köyhien maiden hallinnollisen taakan vähentämiseksi. Joitakin tuloksia on jo nähtävissä: Tansanian hallitus on ryhtynyt koordinoimaan kehitysavun kohdistumista päällekkäisyyksien välttämiseksi. Muun muassa Mosambikissa ja Sambiassa rikkaat maat puolestaan valitsevat joukostaan kullekin sektorille johtavan avunantajamaan, joka toimii muiden avunantajien puhemiehenä.
Suomi on osallistunut harmonisaatiokeskusteluihin aktiivisesti. Huolta kuitenkin aiheuttaa, ettei konkreettisia suunnitelmia Suomen kehitysyhteistyön harmonisaation parantamiseksi ole vielä julkistettu.
Kaiken kaikkiaan kehitysyhteistyön laadun arvioiminen on vaikeaa.
Köyhien maiden omistajuutta pyritään laajentamaan, avun perillemenoa seurataan aiempaa asiantuntevammin ja köihien maiden hallinnollista taakkaa ollaan lieventämässä. Kuitenkin se perustavanlaatuinen ongelma, että kehitysyhteistyö heijastelee ja vahvistaa vallitsevaa uusliberalistista idealogiaa, on edelleen ratkaisematta.
Julkaistu Kumppani-lehdessä 1/2006