Kehitysapua kritisoidaan usein tehottomuudesta. Avunantajien ja -saajien aikaa tuhrautuu byrokratiaviidakossa. Avun ehdot ja rahojen käytön tiukka kontrolli syövät molempien voimavaroja. Tiukimman kritiikin mukaan ne voivat jopa hidastaa kehitystä.

Yhdysvaltalainen kehityspolitiikkaan keskittyvä ajatushautomo Center for Global Development on muutaman vuoden ajan aktiivisesti esittänyt näihin ongelmiin uudenlaista lähestymistapaa. Siinä avun ainoana ehtona on sovittujen kehitystavoitteiden saavuttaminen.

Ajatus on yksinkertainen: avunantaja maksaa avun jälkikäteen, jos sovitut tavoitteet toteutuvat. Jos kehitystä ei saavuteta, apuakaan ei tule. Avunsaaja voi itse vapaasti valita parhaaksi katsomansa keinot tavoitteisiin pääsemiseksi, eikä avunantaja sekaannu niihin ollenkaan.

Jos avunsaaja pääsee sovittuihin tavoitteisiin ja saa rahat, se voi käyttää ne haluamallaan tavalla, edelleen ilman avunantajan kontrollia. Näin annettava apu linkittyy saavutettavuun kehitykseen, eikä millään muulla ole väliä.

Tavalliseen projektiapuun verrattuna huomio on siis yksinomaan lopputuloksessa, eikä kehitykseen tähtäävissä prosesseissa ja resursseissa. Esimerkiksi koulutuksessa tämä tarkoittaisi sitä, että koulurakennusten rakentamisen tai lyijykynien hankkimisen sijaan avunantajat tarkkailisivat pelkästään koulun suorittaneiden lasten määrää. Koulutuksen toteuttaminen jäisi avunsaajan tehtäväksi.

Englanniksi tällaista apua kutsutaan nimellä ”cash on delivery” eli cod-aid, joka voidaan suomentaa vaikkapa ”rahat toimitettaessa” -avuksi.

Käytännössä malli toimii siten, että avunantaja ja -saaja sopivat keskenään kehitystavoitteista ja mittareista, joiden avulla kehitystä tarkastellaan. Avunantaja voi esimerkiksi sitoutua maksamaan sata euroa jokaisesta uudesta peruskoulun suorittaneesta lapsesta, 20 euroa jokaisesta rokotetusta lapsesta tai suuren könttäsumman, jos avunsaaja onnistuu vähentämään HIV-tartuntojen määrää.

Centre for Global Developmentin mukaan cod-avun edellytysten todentaminen on helppoa tavanomaiseen tulospohjaiseen apuun verrattuna, koska apu perustuu yksiselitteisesti mitattaviin indikaattoreihin. Niiden todentamiseksi ei tarvita toistuvia neuvotteluja siitä, onko kehitystä saavutettu riittävästi ja onko avunsaaja tehnyt sen edistämiseksi tarpeeksi.

Tilivelvollisuudet kohdilleen

Perinteisessä kehitysavussa avunsaajamaat voivat olla enemmän tilivelvollisia avunantajille kuin omille kansalaisilleen. Näin siksi, että avun ehtojen vuoksi saa­jien on vastattava tarkasti avunantajien odotuksiin ja haluihin. Ne eivät aina osu yksiin avunsaajan kokemien tarpeiden kanssa.

Keskeinen syy avunantajien asettamille ehdoille on niiden kotimaan politiikka: poliittisen tuen saamiseksi poliitikkojen on pystyttävä osoittamaan, että kehitysapurahat käytetään viisaasti. Yleisin keino on kontrolloida tarkasti rahojen käyttöä.

Cod-avun myötä tämä kontrolli olisi helppoa: apua maksettaisiin vain, jos kehitystä tapahtuu. Näin kehitysavun perustelu olisi helpompaa avunantajamaiden kriittiselle yleisölle, eikä sitä varten tarvittaisi raskasta byrokraattista koneistoa.

Avunsaaja puolestaan olisi cod-avun myötä vastuussa harjoittamastaan politiikasta vain omille kansalaisilleen, kun se saisi vapaasti päättää politiikan sisällön ilman ulkoa asetettavia ehtoja.

Tämä lisäisi Centre for Global Developmentin mukaan avun­saa­ja­maiden päätäntävaltaa kehityspolitiikassa, ja kannustaisi niitä kehittämään omia instituutioitaan ja asiantuntemustaan. Tältä osin cod-apu on lähellä suoraa budjettitukea. Erona on se, että cod-avun saannin ehtona on toivotun suuntainen kehitys.

Cod-apu vaatii paikalliselta hallinnolta paljon. Tutkija Paolo deRenzio ja professori Ngaire Woods Oxfordin yliopistosta kritisoivat apua juuri siitä: tilivelvollisuus, läpinäkyvyys ja kyky harjoittaa toimivaa politiikkaa eivät synny tyhjästä.

Heidän mukaansa on liikaa odottaa, että avunsaajien paikallinen osaaminen kehittyisi tai että korruptoituneet hallinnot muuttuisivat vähemmän korruptoituneiksi pelkkien cod-avun taloudellisten kannustimien myötä. Jos apu maksetaan ilman ehtoja sen käytöstä, on olemassa suuri vaara, että se päätyy korruptoituneiden poliitikkojen ja virkamiesten omiin taskuihin.

Eri politiikkasektorien yhteistyön puute, politiikan toimeenpanon vaikeudet paikallistasolla ja korruptio heikentävät mahdollisuuksia perustaa apu pelkästään yksinkertaisiin kehitysmittareihin. Näin cod-apu voisi Renzion ja Woodsin mukaan pahimmillaan viedä kehityspolitiikan huomion sivuraiteille.

Entä kaikkein köyhimmät?

Cod-apu palkitsee toteutuneesta kehityksestä. Hyvin menestyvät maat saisivat sen myötä lisää apua, mutta kaikkein heikoimmin kehittyvien maiden kohdalla se toimii huonosti. Jos kehitystä ei tapahdu, menettää avunkin.

”Menestyksestä palkitseminen kehitysavulla voisi entisestään lisätä eroja avunantajien lempilapsien ja muiden välillä”, järjestöjätti Oxfamin tutkimusjohtaja Duncan Green kirjoittaa blogissaan.

Jälkikäteen tulosten perusteella maksettava apu jättää avunsaajan oman onnensa nojaan kehityksen toteuttamisessa. Kehitys vaatii resursseja, joita kaikkein köyhimmillä mailla ei välttämättä ole. ”Cod-apu ei ole viisasta jo senkään vuoksi, että maat tarvitsevat tavoitteiden saavuttamiseen rahaa etukäteen, eivät enää tulosten saavuttamisen jälkeen”, Green sanoo.

Cod-apu vaatii avunsaajalta pitkäjänteistä sitoutumista. Sellainen ei välttämättä kiinnosta lyhytnäköisiä johtajia ja hallintoa, mikä edelleen heikentää cod-avun mahdollisuuksia heikon hallinnon maissa.

Sitä saa, mitä mittaa

Cod-avun mittarien valintaan ja tulkintaan liittyy omat ongelmansa. Ensin tulee päästä yhteisymmärrykseen siitä, mitä mitataan. Tässä avunsaajan ja -antajan näkemysten yhteensovittaminen voi olla yhtä hankalaa kuin perinteisemmissä kehitysavun muodoissa.

Kun apua maksetaan tietyn mittarin perusteella, on vaarana, että muut kehityksen kohteet jäävät vähemmälle huomiolle. Jos esimerkiksi koulutuksessa cod-apua maksetaan peruskoulun suorittaneiden lasten määrän mukaan, panostukset muille koulutusasteille ja koulutuksen laatuun voivat kärsiä, koska ne eivät vaikuta avunsaantiin.

Sama pätee resurssien jakoon eri politiikan lohkojen välillä: koulutukseen annettava cod-apu voi johtaa resurssien siirtymiseen muilta sektoreilta – kuten tervey­den­huollosta, infrastruktuurista tai hallinnon kehittämisestä – apua saavalle koulutussektorille.

Kehityksen toteutumisen mittareihin vaikuttavat aina monet muutkin asiat kuin harjoitettu politiikka. ”Jos koulun suorittaneiden lasten määrä laskee, mistä voidaan tietää, johtuuko se huonosta politiikasta vai talouden taantumasta, joka pakottaa vanhemmat ottamaan lapsensa pois koulusta?”, Green kysyy.

Täysin sattumanvaraisten tekijöiden vaikutusta avun mittareihin on vaikeaa todentaa aukottomasti. Jos avun maksaminen perustuu pelkästään toteutuneeseen kehitykseen, joltain maalta voi jäädä apu saamatta vaikkapa siksi, että luonnonkatastrofi on vaikeuttanut kehityspolitiikan toteuttamista.

Tämän vuoksi myös cod-avun ehtoihin olisi Center for Global Developmentin mukaan otettava poikkeussääntöjä ulkoisia, politiikan ulottumattomissa olevia haitallisia olosuhteita varten. Niiden todentaminen jäisi avunsaajan ja -antajan neuvottelujen varaan, mikä puolestaan lisäisi byrokratiaa ja osapuolten välisiä risti­riitoja.