Kun Pohjois-Afrikan demok­ratiavaatimukset levisivät Tunisiasta Egyptiin ja sieltä Libyaan, Euroopan unionin ensimmäinen reaktio koski laitonta maahanmuuttoa. Etelä-Italian edustalla sijaitsevalle Lampedusan saarelle saapuneet pari tuhatta tunisialaista saivat Italian älähtämään ja vaatimaan EU:n rahallista apua mahdollisten siirtolaisvirtojen hallitsemiseen. Euroopan unionin ulkorajojen valvontaviraston Frontexin nopeat RABIT-partiot hälytettiin Välimerelle, ja lehtijutut vilisivät toinen toistaan hurjempia arvioita Eurooppaan pyrkivien määrästä: 300 000 Italian mukaan, puolesta puoleentoista miljoonaa Frontexin mukaan.

Kun Libyasta pakenevat sadat tuhannet ihmiset ylittivät Tunisian rajan, Euroopan unioni päätti Libyaan kohdistuvista pakotteista ja myönsi 10 miljoonaa euroa humanitaarista apua Tunisian pakolaiskriisiin. Sittemmin summaa nostettiin 30 miljoonaan euroon.

Mutta pakolaisten vastaanotosta EU:n alueelle ei edelleenkään puhuttu mitään.

”EU:n reagointi on ollut hyvin hidasta”, toteaa saksalainen europarlamentaarikko Ska Keller (vihr.). ”Eikä se ole sattumaa. Pohjois-Afrikan ja varsinkin Libyan tapahtumat herättävät kysymyksiä siitä, mikä on ollut EU:n politiikka näiden maiden suhteen aikaisemmin.”

Mutta sitä keskustelua ei EU:ssa juurikaan käydä. Kun Libyan kansannousu alkoi, ja Euroopan jäsenmaat tuomitsivat siviileihin kohdistuvan väkivallan, Muammar Gaddafi uhkasi ”avata laittomien siirtolaisvirtojen hanat” – kuin muistuttaakseen Eurooppaa siitä rajanvartijan roolista, jonka unioni on Libyalle antanut.

Yksi esimerkki on viime lokakuussa Libyan kanssa sovittu 60 miljoonan euron avustus terveyden, talouden ja hallinnon parantamiseksi. Sen vastineeksi keskusteltiin tehostetusta raja­valvonnasta ja laittomien maahanmuuttajien palautuksista Libyaan.

Oikeus turvapaikkaan taattava

Libyan tapahtumat ovat asettaneet uuteen valoon Euroopan unionin yhteisen maahanmuuttopolitiikan, joka on jo useita vuosia perustunut vaikean yhtälön ratkaisemiseen: miten pitää laittomat maahanmuuttajat kaukana ulkorajoilta polkematta ihmisoikeuksia ja jokaisen oikeutta hakea turvapaikkaa?

Vastaus dilemmaan on ollut ulkorajojen valvominen yhdessä maahanmuuttajien lähtö- tai kauttakulkumaiden kanssa. Siinä tehtävässä Frontexilla on ollut vuosi vuodelta tärkeämpi rooli.
Vuonna 2005 Frontexin budjetti oli 6 miljoonaa euroa – tänä vuonna se on 88 miljoonaa.

Näillä rahoilla Frontex tutkii maahanmuuttoreittejä ja ihmiskauppaverkostoja, kouluttaa rajavartijoita Euroopan ulkorajoilla, järjestää yhteiseurooppalaisia palautuslentoja ja partioi Välimerellä ja Länsi-Afrikan edustalla. Partiointia tehdään myös useiden afrikkalaisten valtioiden aluevesillä, näiden suostumuksella.

Kun kansalaisjärjestöt arvostelevat virastoa turvapaikkaoikeuden polkemisesta, sieltä vastataan, että Frontexin tehtävä on operatiivinen, eikä heillä ole valmiuksia tarkastella, kenelle kuuluu pakolaisen status ja kenelle ei. Laiton rajanylitys on laiton rajanylitys.

Asiaa hankaloittaa edelleen se, ettei Frontexilla itsellään ole rajanvalvontakalustoa, vaan partioita koordinoidaan jäsenmaiden käyttöön annetun kaluston ja henkilökunnan voimin.

”Frontexin ongelma on juuri tämä harmaa alue puhtaasti operatiivisen roolin ja poliittisen roolin välillä”, toteaa Keller, joka on seurannut viraston toimintaa useita vuosia.

”Kun Frontex neuvottelee kolmannen valtion kanssa oikeudesta partioida kyseisen valtion aluevesillä, onko kyse enää pelkästään käytännön asiasta? Kuka silloin todellisuudessa neuvottelee oikeudesta partiointiin: yksittäinen virasto, koko EU, partioon osallistuvat EU-maat, vai kuka?”

Dublin-järjestelmä uudistettava

Europarlamentaarikkona Kellerin sananvalta rajoittuu vuosiraportin ja budjetin hyväksymiseen tai hylkäämiseen. Parlamentti voi myös nostaa tai leikata viraston rahoitusta.

Samaan aikaan kun Frontexin budjetti on kasvanut, EU on neuvotellut turvapaikka­järjestelmän yhtenäistämisestä jo pari vuotta. Tavoite on kirjattu EU:n maahanmuuttosopimuksen vuonna 2008, mutta jäsenmaat eivät pääse yhteisymmärrykseen komission esittämistä direktiiviehdotuksista. Nämä uudistaisivat olemassaolevaa EU-lainsäädäntöä muun muassa yhtenäistämällä turvapaikanhakijoiden vastaanottovaatimuksia ja parantamalla Dublin II-sopimuksen perusteella palautettavien hakijoiden oikeuksia. Dublinin sopimuksen mukaan turvapaikanhakijan on esitettävä hakemuksensa siinä EU-maassa, johon hän ensimmäiseksi saapuu.

”Mutta jäsenmaiden on helpompi päättää rajapartioiden lisäämisestä kuin turvapaikanhakijoiden oikeuksista”, Keller hymähtää.

Paineita Dublin II-sopimuksen muuttamiseen tulee myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tammikuisesta päätöksestä, jonka mukaan turvapaikanhakijan palauttaminen Kreikkaan on ihmisoikeuksien vastaista maan puutteel­lisen turvapaikkajärjestelmän takia. Päätöksen seurauksena useat jäsenmaat, Suomi mukaanluettuna, lopetti niin sanottujen Dublin-tapausten palauttamisen Kreikkaan.

”Loogisinta olisi kyseenalaistaa koko Dublin-järjestelmä”, sanoo Keller. Samaa mieltä ovat useat kansalaisjärjestöt ja eteläiset jäsenmaat kuten Malta ja Kreikka, joiden vastuulle jää meriteitse saapuvien laittomien siirtolaisten kohtalo. Mutta Saksalle tai Ranskalle Dublin-tapausten palauttaminen taas sopii mainiosti.

”Nykyisessä tilanteessa todennäköisempi kompromissi on Kreikan turvapaikkajärjestelmän uudistaminen EU-varoin”, Keller toteaa.

Hän peräänkuuluttaa joustavampaa politiikkaa, jossa panostettaisiin enemmän laillisen maahanmuuttoon kuin laittoman maahanmuuton estämiseen. ”Rajoja ei koskaan voida täysin sulkea.”

EU:n turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka pähkinänkuoressa

• Dublin II-sopimus (2003): turvapaikkahakemus jätettävä siinä jäsenmaassa, johon hakija ensimmäiseksi saapuu. Hakijoiden tiedot kirjataan Eurodac-tietokantaan.

• Vastaanottodirektiivi (2003): määrittelee turvapaikanhakijan vastaanoton minimivaatimukset.

• Määritelmädirektiivi (2004): määrittelee, kuka on oikeutettu turvapaikkaan.

• Turvapaikkamenettelydirektiivi (2005): määrittelee yhteiset säännöt turvapaikkahakemuksen käsittelylle.

• Frontex-virasto (2005): vastaa EU:n ulkorajojen yhteisestä valvonnasta.

• Maahanmuuttopakti (2008): periaatepäätös turvapaikkajärjestelmän yhtenäistämisestä.

• Sininen kortti (2009): kahden vuoden työ- ja oleskelulupa korkeasti koulutetuille työntekijöille.

• Keskustelun alla: Dublin II-järjestelmän ja vastaanottodirektiivin uudistaminen, yhteisen turvapaikkaviraston perustaminen, Frontexin mandaatin laajentaminen.